十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，決定多處提及社會組織在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮的作用，提出要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系決定，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能。

根據(jù)中國社會組織網(wǎng)的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，截至 2019年11月底，我國已登記的社會團體為38萬個，其中民政部登記社會團體1971個，地方登記社會團體37萬個，行業(yè)協(xié)會商會數(shù)量達到近12萬個，并且每年以10%到15%的速度增長，在各類社會團體中數(shù)量最多、增速最快。

隨著市場經(jīng)濟不斷深入，我國出現(xiàn)了一批獨立自主、能力突出、公信力高、示范作用強的行業(yè)協(xié)會商會，這些行業(yè)協(xié)會商會在積極反映會員訴求、參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策研究制定、加強行業(yè)自律、完善行業(yè)管理、協(xié)調(diào)國際貿(mào)易糾紛、維護會員合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。然而我國的行業(yè)協(xié)會商會也存在內(nèi)部治理混亂，官僚作風(fēng)嚴重，財務(wù)管理不規(guī)范，違規(guī)涉企收費，亂評比亂表彰等問題。

依法治理，成為新時代行業(yè)協(xié)會商會依法治理的最強音

十八大以來，中央有關(guān)部門制定和實施一系列清理、規(guī)范和支持社會組織發(fā)展的辦法。推動行業(yè)協(xié)會、商會與行政機關(guān)真正脫鉤，致力于建立新型行業(yè)協(xié)會商會管理體制和運行機制，促進和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會自主運行、有序競爭、優(yōu)化發(fā)展。

2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》正式拉開行業(yè)協(xié)會商會脫鉤的序幕，在脫鉤方案提出，積極穩(wěn)妥推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，厘清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，加強綜合監(jiān)管和黨建工作，促進行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。

自2015年開始，為了配合行業(yè)協(xié)會商會脫鉤的開展，民政部、發(fā)改委、財政部等十多個部委印發(fā)關(guān)于涉企收費、資產(chǎn)管理、辦公用房、負責人任職、國有資產(chǎn)、綜合監(jiān)管等十多部政策文件，規(guī)范脫鉤后的監(jiān)督管理問題，所有政策文件的核心在厘清行政職能和行業(yè)職能，區(qū)分國有資產(chǎn)和社會資產(chǎn)等同時，都指向了行業(yè)協(xié)會商會未來發(fā)展的重點，那就依法治理，讓協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律、依法自治的現(xiàn)代社會組織。

依法治理，成為新時代行業(yè)協(xié)會商會未來發(fā)展的最強音。

行業(yè)協(xié)會商會依法治理過程中面臨的挑戰(zhàn)

自2018年開始，民政部門對北京市104家社會組織作出了行政處罰，其中行業(yè)協(xié)會商會等社會團體共72家，占比69%。2018年10月22日，民政部就持續(xù)深入開展清理規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會涉企收費工作發(fā)布消息稱，一年來，民政部深入開展清理規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會涉企收費，已作出社會團體違規(guī)收費的行政處罰案件2件，共罰沒442萬元，擬作出行政處罰案件3件，擬罰沒190萬元，正在調(diào)查處理的線索94條，涉及全國性社會團體41家，涉及金額4000余萬元。法律法規(guī)政策的完善，以及監(jiān)督執(zhí)法力度的加大，都對社會團體的依法治理提出了更高的要求。

筆者作為長期研究和推動行業(yè)協(xié)會商會依法治理的實務(wù)人員，依據(jù)中國裁判文書網(wǎng)公布的行業(yè)協(xié)會商會典型案例、中國社會組織公共服務(wù)平臺公布案例和地方民政部門公布的行業(yè)協(xié)會商會行政處罰案例、以及媒體報道案例為研究對象，結(jié)合近年來國家有關(guān)部門發(fā)布的行業(yè)協(xié)會商會相關(guān)的一系列規(guī)范性文件，從我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些共性法律問題出發(fā)，總結(jié)了目前新時代下，行業(yè)協(xié)會商會在依法治理方面面臨的五大挑戰(zhàn)：

內(nèi)部治理的挑戰(zhàn)

中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提及要加強社會組織自身建設(shè)，健全社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，針對不同類型社會組織的特點制定章程示范文本。行業(yè)協(xié)會商會要依照法規(guī)政策和章程建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和運行機制，以及黨組織參與行業(yè)協(xié)會商會重大問題決策等制度安排，完善會員大會（會員代表大會）、理事會、監(jiān)事會制度，落實民主選舉、民主決策和民主管理，健全內(nèi)部監(jiān)督機制，成為權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體，獨立承擔法律責任。

行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)部治理主要依據(jù)的是《社會團體登記管理條例》，但該條例對社會團體執(zhí)行機構(gòu)及其產(chǎn)生程序，負責人的條件和產(chǎn)生、罷免程序等并沒有具體的規(guī)定，實踐中是參照民政部所發(fā)布的《社會團體章程示范文本》來執(zhí)行。根據(jù)民政部發(fā)布的《社會團體章程示范文本》，社會團體的會員大會或會員代表大會選舉理事組成理事會，再由理事會選舉理事長（會長）、副理事長（副會長）、秘書長；社會團體的章程可自由規(guī)定理事長（會長）、副理事長（副會長）、秘書長的任期，但理事長（會長）、副理事長（副會長）、秘書長的任期最長不得超過兩屆；如因特殊情況需延長任期的，須經(jīng)會員大會（或會員代表大會）三分之二以上會員（或會員代表）表決通過，并報業(yè)務(wù)主管單位審查并經(jīng)社團登記管理機關(guān)批準同意方可任職。《社會團體章程示范文本》對理事的任期沒有限制性的規(guī)定，因此社會團體可以在章程中做“理事任期屆滿可連選連任，不受任期限制”的規(guī)定。社會團體換屆需要注意的事項較多，容易造成換屆選舉無效的情形。

比如商業(yè)協(xié)會商會在換屆過程中存在未在規(guī)定的換屆期限內(nèi)換屆、換屆方案未向主管單位、登記管理部門報備審查、換屆程序違反《章程》等內(nèi)部規(guī)范、換屆后無法變更法定代表人、因理事矛盾出現(xiàn)“兩派”換屆等問題。尤其近年來，行業(yè)協(xié)會商會出現(xiàn)“兩派”的問題越來越突出。對于協(xié)會而言，大部分的會長作為名義上的存在，負責宏觀層面的把控，而秘書長作為實權(quán)派的代表（有些社團秘書長還擔任法定代表人）如果會長和秘書長雙方合作不暢，有價值觀、利益的沖突、雙方產(chǎn)生矛盾，協(xié)會就極其容易出現(xiàn)“兩派“的現(xiàn)象，那么如果協(xié)會出現(xiàn)兩派，如果矛盾不能及時化解，那么將對行業(yè)協(xié)會商會的依法治理帶來巨大的挑戰(zhàn)。

分支機構(gòu)管理的挑戰(zhàn)

社會團體的分支機構(gòu)，是指社會團體根據(jù)開展活動需要，依據(jù)業(yè)務(wù)內(nèi)容的劃分，設(shè)立的專門從事該社會團體某項業(yè)務(wù)的活動的機構(gòu)。社會團體的代表機構(gòu)，是指社會團體在登記住所地外，屬于其活動范圍內(nèi)設(shè)置的代表該社會團體，承辦該社會團體交辦事項的機構(gòu)。社會團體分支機構(gòu)、代表機構(gòu)在豐富社會團體的服務(wù)內(nèi)容、擴大服務(wù)范圍、提供服務(wù)質(zhì)量，便捷服務(wù)流程等方面發(fā)揮著重要作用。

2014年的國務(wù)院出臺相關(guān)政策，明確社會團體分支機構(gòu)、代表機構(gòu)的設(shè)立不再履行審批程序，并要求不得刻制公章，不再分配組織機構(gòu)代碼，那么其設(shè)立均由社會團體自主決定。近年來，全國性，地方性的行業(yè)協(xié)會商會為了發(fā)展業(yè)務(wù)，設(shè)立了大量的分支機構(gòu)和代表機構(gòu)，但分支機構(gòu)、代表機構(gòu)不具有獨立法人資格，不得單獨對外簽署協(xié)議，其所有的法律責任均由社會團體來承擔。那么實踐中，行業(yè)協(xié)會商會對分支機構(gòu)、代表機構(gòu)管理不善，也會給行業(yè)協(xié)會商會帶來挑戰(zhàn)。

當前環(huán)境中行業(yè)協(xié)會商會在分支機構(gòu)管理過程中存在分支機構(gòu)、代表機構(gòu)不規(guī)范使用名稱；分支機構(gòu)、代表機構(gòu)下再設(shè)分支機構(gòu)、代表機構(gòu)；超出業(yè)務(wù)范圍設(shè)立分支機構(gòu)；分支機構(gòu)、代表機構(gòu)違規(guī)對外開展活動；分支機構(gòu)、代表機構(gòu)單獨制定會費標準、收取會費；協(xié)會以設(shè)立二級機構(gòu)名義變相收取管理費、贊助費等問題。這些都是行業(yè)協(xié)會商會在依法管理分支機構(gòu)過程中面臨的挑戰(zhàn)。

會費和涉企收費的挑戰(zhàn)

根據(jù)目前的法律法規(guī)政策規(guī)定，社會團體合法的收入來源包括：會費收入、行政性事業(yè)收入、經(jīng)營服務(wù)性收入、接受捐贈和募捐收入、保值增值收入、其他合法來源。

在會費方面，民政部、財政部于2014年7月25日發(fā)布了《關(guān)于取消社會團體會費標準備案規(guī)范會費管理的通知》（民發(fā)〔2014〕166號），通知中明確指出，為切實轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，推進社會團體依法自治，自通知發(fā)布之日起，社會團體通過的會費標準，不再報送業(yè)務(wù)主管單位、社會團體登記管理機關(guān)和財政部門備案。同時，對會費標準的合法制定和通過也提出了明確要求。

在涉企收費問題，早在2007年民政部、發(fā)改委等六個部門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范社會團體收費行為有關(guān)問題的通知》明確規(guī)定的社會團體在涉及收費要注意的相關(guān)問題。2008年、2010年、2014年發(fā)改委、財政部、民政部陸繼發(fā)布了關(guān)于會費和收費的通知。

2017年民政部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范社會團體涉企收費等行為切實減輕企業(yè)負擔的通知》（民發(fā)〔2017〕139號），中指出，有些社會團體在涉企收費中暴露出較多問題，有的違規(guī)收取會費，有的借用評比達標表彰收費，有的利用政府名義收費，有的利用資格評價收費，有的收費標準不合理，有的社團“只收費沒服務(wù)”等等。實踐中，會費與違法收費的主要有以下情形：會費標準制定程序違法、會費標準具有浮動性、會費標準超過“四擋“、強制會員入會并收取會費；強制會員付費參加各類會議、培訓(xùn)、展覽、評比、達標、表彰活動及出國考察等；強制會員贊助、捐贈、訂購有關(guān)產(chǎn)品或刊物；利用政府名義或政府委托事項為由擅自收費等。

評比達標表彰活動的挑戰(zhàn)

近年來，行業(yè)協(xié)會商會，舉辦評比達標表彰過多過濫的現(xiàn)象有所抬頭，個別行業(yè)協(xié)會商會亂評比、亂表彰，有的甚至借機非法斂財，社會負面影響很大。評比達標表彰活動，不僅不能起到積極作用，反而變相的擾亂了經(jīng)濟市場秩序，加重企業(yè)負擔。

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，行業(yè)協(xié)會商會開展評比達標表彰活動的形式、對象和內(nèi)容呈多樣化趨勢，清理和規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會評比達標表彰活動工作面臨新形勢、新任務(wù)和新要求。2012年，國評組印發(fā)《社會組織評比達標表彰活動管理暫行規(guī)定》對行業(yè)協(xié)會商會評比達標表彰活動的行為準則、資質(zhì)條件、申報程序和監(jiān)督管理等事項提出明確要求。行業(yè)協(xié)會商會在評比達標表彰方面也應(yīng)當遵循相關(guān)的規(guī)定，依法評比，依法表彰。

會員管理的挑戰(zhàn)

會員是行業(yè)協(xié)會商會的主體，是行業(yè)協(xié)會商會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。會員（代表）大會作為行業(yè)協(xié)會商會的最高權(quán)力機構(gòu)，由全體會員組成。一般而言會員人數(shù)在200人以下的召開會員大會，三分之二以上的會員出席方可召開。會員人數(shù)在200人以上的，則要召開會員代表大會，也需要會員代表三分之二以上出席方能生效。

行業(yè)協(xié)會商會核心就是為會員提供服務(wù)，會員應(yīng)當繳納會費，享受權(quán)利和履行義務(wù)，但是同時行業(yè)協(xié)會商會在管理會員方面，如果管理不慎，也會發(fā)生一些矛盾和糾紛，跟社會團體運營帶來挑戰(zhàn)。實踐中社會團體在會員管理方面存在的挑戰(zhàn)主要有：會員冒用協(xié)會商會的名義招攬業(yè)務(wù)、會員偽造協(xié)會印章和簽字、會員非法侵占協(xié)會商會的財產(chǎn)等問題。行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)當注重在上述方面加大風(fēng)險的管理。

大力發(fā)展會員是行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的關(guān)鍵和核心，但是現(xiàn)實當中，很多會員加入?yún)f(xié)會后，感受不到協(xié)會對會員的服務(wù)，會員只有繳費的義務(wù)，沒有享受相關(guān)的服務(wù)，這些都引發(fā)了很多的沖突和矛盾，行業(yè)協(xié)會商會其定位核心就是服務(wù)，服務(wù)會員，服務(wù)行業(yè)，但同時也要做好會員的管理，只有這樣社會團體才能健康有序發(fā)展。

新時代行業(yè)協(xié)會商會依法治理的建議

挑戰(zhàn)與機遇總是并存，在新的時空下，行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)范發(fā)展，加強依法治理能力建設(shè)，筆者認為應(yīng)當從以下方面進行：

第一，建立完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障社會團體民主決策，社會團體財產(chǎn)用于章程規(guī)定的活動，防止財務(wù)失真，防止權(quán)力過分集中。在管理層面，完善內(nèi)部制度的制定，從制度層面保障社會團體有效運轉(zhuǎn)。明確負責人任職資格、產(chǎn)生程序、任職年限等。社會團體負責人對重大事項、項目安排、資金使用管理負總責，要嚴格按照章程履行職責，不得以權(quán)謀私。完善各項管理制度，要求工作人員在具體工作中，根據(jù)相關(guān)管理制度來開展工作。

第二，制定完善的分支機構(gòu)、代表機構(gòu)管理制度，加強分支機構(gòu)、代表機構(gòu)負責人管理，可以建立分支機構(gòu)年度報告制度。

第三，建立起完善的會員管理制度，尤其要規(guī)定好會員入會、權(quán)利義務(wù)、退會的相關(guān)規(guī)定，尤其是會員資格與會員經(jīng)濟利益直接相關(guān)時，要在保障會員權(quán)益方面建立申訴機制。建立起會員管理數(shù)據(jù)庫，掌握會員的基本情況和動態(tài)信息，在完善服務(wù)體系，全面為會員提供服務(wù)的同時，也要保護好社會團體的自身利益。當會員利益和社會團體利益發(fā)生沖突時，要建立及時的、良性的矛盾化解機制。

第四，完善收費管理，行業(yè)協(xié)會商會收取的會費，應(yīng)當主要用于為會員提供服務(wù)及開展業(yè)務(wù)活動等支出。行業(yè)協(xié)會商會收取會費應(yīng)同時明確所提供的基本服務(wù)項目，并向會員公開，嚴禁只收費不服務(wù)。會費應(yīng)設(shè)立專賬管理，向會員公布年度收支情況并自覺接受監(jiān)督。行業(yè)協(xié)會商會制度會費標準要綜合考慮經(jīng)濟形勢、市場環(huán)境、企業(yè)經(jīng)營狀況和承受能力等因素，調(diào)整規(guī)范以產(chǎn)銷量、企業(yè)規(guī)模等為基數(shù)收取會費的方式，合理設(shè)置會費上限。

第五，規(guī)范評比表彰。行業(yè)協(xié)會商會開展評比達標表彰活動，必須嚴格依照《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈評比達標表彰活動管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發(fā)〔2010〕33號）有關(guān)規(guī)定，履行申請報批手續(xù)。經(jīng)批準開展的評比達標表彰活動，必須嚴格落實批準的獎項、條件等要求。發(fā)生變更事項的評比達標表彰活動，必須按照原審批程序進行審查。

行業(yè)協(xié)會商會開展評比達標表彰活動過程中，除了要嚴格履行有關(guān)審批程序外，還要遵守以下規(guī)定：一是要符合行業(yè)協(xié)會商會章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，不得超出其活動地域和業(yè)務(wù)領(lǐng)域；二是要堅持面向基層、注重實效，嚴格控制數(shù)量，防止過多過濫；三是要堅持非營利性原則，不得向評選對象收取任何費用，不得在評選前后收取各種相關(guān)費用或者通過其他方式變相收費，不得以任何形式與營利性機構(gòu)合作舉辦或者委托營利性機構(gòu)舉辦；四是要堅持公平、公正、公開原則，做到獎項設(shè)置合理，評選范圍和規(guī)模適當，評選條件和程序嚴格公正，評選過程公開透明；五是要在評比達標表彰項目或獎項的名稱前冠以社會團體名稱，未經(jīng)批準不得冠以“中國”、“全國”、“國際”、“世界”或其他類似字樣。

第六，建立法務(wù)審核機制，行業(yè)協(xié)會商會在對外活動中面臨著和諸多相關(guān)方的合作，勢必要簽署各種形式合同，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)在內(nèi)部建立起法務(wù)審核機制，對上述提到的各個層面的問題進行統(tǒng)一的把關(guān)。